8月3日，浙江海警局對非法填海4.5219公頃的浙江舟山某公司開出了2645.31萬元的海洋行政處罰單。與此同時，寧德交通投資集團非法占用海域填海建碼頭，被自然資源局罰款2280萬元。

所謂海域，是指“中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土”。非法占用海域行為，是指“未經批準或者騙取批準，非法占用海域”和“未經批準或者騙取批準，進行圍海、填海”的行為。

《法治日報》記者注意到，在發展海洋經濟、開采海洋資源的過程中，非法占用海域行為時常發生。盡管全國各地開出了不少“天價”罰單，但非法占用海域行為仍然在不斷擴大。

接受《法治日報》記者采訪的專家認為，非法占用海域行為不僅會對海洋環境造成破壞，而且會對海洋生態的可持續性發展產生隱患。非法占用海域行為已具備了規定為犯罪的必要性，國家立法層面可考慮將其納入刑事立法的范疇，實現行政執法與刑事司法的相互銜接。

非法占用海域頻發

以罰代管現象普遍

《中華人民共和國海域使用管理法》規定，“海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。”

然而，目前非法占用海域現象愈演愈烈。據公開報道，2018年12月28日，自然資源部召開新聞發布會，向社會公布8起違法圍填海案件，行政處罰逾55億元。

自2019年6月開始，浙江海警共查處非法開發利用海域案件8起、非法占用海域案件6起。

今年4月1日，中國海警局會同自然資源部、生態環境部、交通運輸部聯合發文，決定自4月1日至11月30日開展“碧海2020”海洋生態環境保護專項執法行動。行動期間，天津濱海新區海警局北塘工作站成功查處一起涉案面積10.86公頃的非法圍填海案;福建廈門海警局共查處涉及海底管道、交通橋梁、臨時構筑物填海等不同用海類型3起案件，處罰金額約110萬元。

對于非法占用海域行為的行政處罰，最早發生于2003年11月28日，國家海洋局作出第12號處罰決定，責令海達公司退還非法占用的57.02畝海域，恢復海域原狀，并根據占用海域的時間、面積等對其處以51.318萬元罰款。

根據《中華人民共和國海域使用管理法》第四十二條規定，“未經批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對未經批準或者騙取批準，進行圍海、填海活動的，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款。”

然而，實踐中，非法占用海域的行為并不少見。據浙江舟山海警局一名執法人員介紹，非法占用海域頻發的主要原因有三點，一是巨額經濟利益驅使;二是監管部門疏忽管理;三是執法部門協調不當。

《法治日報》記者采訪得知，對于非法占用海域的處罰，由“縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據職權決定”。而“以罰代管”現象在一些地區，已經成為處理非法占用海域企業的常用方式。受地方保護主義的影響，部分執法部門在監管中也存在不作為和不完全履責，成為非法占用海域行為屢禁不止的另一原因。

北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群建議，在《中華人民共和國海域管理法》中，應當對非法占用海域行為的認定進一步細分，按照未經過許可、通過偽造材料騙取許可、事后補辦材料取得海域使用證和不符合事先申請的海域使用方式等類型進行規制。

海域損害難以恢復

行政處罰效力有限

2015年5月5日，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，指出要加強海洋資源科學開發和生態環境保護，堅持“點上開發、面上保護”，控制海洋開發強度;實施嚴格的圍填海總量控制制度、自然岸線控制制度，建立陸海統籌、區域聯動的海洋生態環境保護修復機制。科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征(占)用管理，有效遏制生態系統退化的趨勢。

據福建省寧德市自然資源局一名不愿具名的工作人員介紹，現有的海洋法律中，部分法律法規只有禁止性規定，沒有規定相應的法律責任。比如海洋環境保護法中提到“國家建立健全海洋生態保護補償制度”，不落實“生態補償措施”的要給予處罰，但對處罰行為、種類和幅度均未作出具體規定。再如海域使用管理法中法律責任部分規定，“未經批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀……”但在執法實踐中欠缺可操作性。

2019年9月11日，最高人民法院在發布的2018年全國海事審判典型案例中指出，“對責令退還非法占用海域、恢復海域原狀的強制執行，由于涉及海域面積廣，責任主體人數眾多，構筑物拆除、土方清運工程量浩大，往往難以有效實施。”

今年5月8日，第二輪首批中央生態環保督察組通報在福建省督查時情況，自2017年4月起，福建漳龍建投集團有限公司在未取得用海手續情況下，受漳州市古雷港經濟開發區管委會委托進行違法填海項目，侵占東山灣濕地，截至2018年10月，共填海造地5820畝。當地海洋與漁業部門先后兩次責令該項目停止施工，但古雷港經濟開發區和福建漳龍建投集團有限公司繼續實施填海直至完工。

安徽財經大學法學院教授張運書認為，與非法占用海域行為獲取的巨大經濟利益相比，罰款可謂微不足道，導致部分企業為營利而屢次非法用海，不配合行政執法，造成行政執法力度不足。此外，在一些“重經濟輕環保”的地區，當地政府甚至推動非法占用海域，不利于保護海洋生態環境。

張運書認為，雖然我國現行的法律法規對非法占用海域等行為進行了懲戒，但并沒有從根源上遏制此種違法行為，近年來非法占用行為反倒頻頻發生，而造成這一局面的實質在于刑事理論及司法實務并沒有意識到非法占用海域的巨大危害性，僅依靠行政執法來進行非法占用海域行為的規制力量有限，目前我國側重于陸地自然資源保護和可持續開發的立法，并不完全適應于海洋資源的利用和保護。

建議增設專門罪名

推動行政司法銜接

我國海洋資源豐富，近年來隨著經濟快速增長，陸地資源利用趨于飽和，人們逐漸把目光放到了海洋資源的利用上。圍海、填海等非法占用海域行為，不僅嚴重破壞了海洋生態環境，還給人身安全帶來重大隱患。

此前，在海南臨高，曾發生過4名孩子不慎掉入非法挖沙填海形成的“吃人坑”，造成1死3傷。“吃人坑”是由于未經過政府審批，擅自挖沙填海后形成的。對于這一未經審批但啟動的項目，沒有執法權的鎮政府曾經出面制止過。作為主管部門的國土部門和海洋與漁業局，曾要求該項目停工整改，恢復原狀，并兩次進行了罰款。

《法治日報》記者注意到，我國現有涉海法律包括海洋環境管理法、海域使用管理法等，此外還包括行政法規和部門規章。在我國憲法中，規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，但尚未明確海洋作為國家自然資源的基本地位。

在我國刑法中，對于非法占用自然資源的一些罪名進行了規制，包括對于非法占用農用地罪、非法采礦罪、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪、非法捕撈水產品罪。其中對于非法占用農用地，規定“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”

《法治日報》記者梳理發現，在非法用海行為中，部分地方對非法挖沙填海行為，依照非法采礦罪追究刑事責任。2019年11月5日，在海南海域、臺灣海峽海域進行了11次抽砂作業，非法采挖海砂4811.4立方米，船艙交易價格為13.4719萬元的張某晟、徐某，依照刑法第三百四十三條，以非法采礦罪追究其刑事責任。但是，對于其他非法用海行為，并沒有專門的刑法措施來進行制裁。

據中南財經政法大學教授郭澤強介紹，對于包括非法挖沙填海在內的非法占用海域的行為，目前主要依靠海域使用管理法作為依據，配套行政處罰法，由海洋行政主管部門進行包括退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處罰款等行政處罰。但在實踐中，行政處罰效力有限。對于海洋這一重要的自然資源，可考慮將其納入刑法的規制范圍之中，增設針對非法占用海域的專門規定，追究非法用海的刑事責任，增設“非法占用海域罪”，進一步做好海洋司法與行政執法的有機銜接，提升海洋保護的法治化水平。

郭澤強還建議，在海域使用管理法中增加刑事責任條款，構成犯罪的，依法追究刑事責任，加大管理力度。