公園里，“格格”們商拍太煩人了

專家：地方立法為公園平衡商拍需求和管理秩序

近日，北海公園門區及重點游覽區域已全部增設抵制攬客商拍提示牌，提醒游客共同營造文明游園環境;天壇公園根據實際情況，對商拍擾序治理規定進行細化，祈年殿等古建院落和園內重點區域對商拍作出約束……本月以來，北京市部分市屬公園對商拍予以規范引起社會廣泛關注。

實際上，這并非個例，《法治日報》記者梳理公開信息發現，目前湖南省長沙市的綜合性城市公園橘子洲、陜西省西安市的大型皇家園林式文化主題公園大唐芙蓉園等也已對商拍作出約束。

為何一些公園要對商拍“出手”?據調查了解，實踐中，少數商拍從業者會長時間霸占最佳拍攝點或為了拍攝效果不惜踐踏草坪、在禁入區域拍攝，這些商拍亂象往往會引發投訴，這也是商拍被公園約束的主要原因。

對此，有人表示贊同，因為這種行為擾亂了公園秩序，影響了其他游客的游覽體驗;也有人認為，游客商拍需求確實存在，公園方不該“一刀切”，加強規范管理即可。

在受訪專家看來，城市公園的服務管理事項，可以由地方立法實現，公園可以對無序商拍進行管理，實踐中，已經有數十個城市出臺了公園條例授權公園管理機構行使管理權，其中包括對公園游覽秩序的維護。對于沒有破壞游覽秩序的商拍，公園管理機構可以根據地方立法授權通過設定許可的方式予以允許，同時設定商拍規則，這樣既避免游覽秩序的破壞，又能滿足游客的拍攝需求。

多地公園約束商拍

一塊約一米高、半米寬的咖啡色告示牌豎在安檢口，中間四個白色大字“謝絕帶入”非常醒目，告示牌的上面是一行提示“共享文明游園 抵制攬客商拍”，告示牌下半部分的提示是：“謝絕攜帶打光燈、遮光板等攝影攝像器材入園。謝絕攜帶有明顯商拍信息、涉嫌商拍攬客的物品入園。”

這是記者今年12月19日在北京市北海公園南門看到的一幕。

通過安檢后進入北海公園，路邊豎著一塊告示牌——北海公園游客不文明行為曝光臺，右下角有一項是“占道拍照”。走過永安橋，順著公園道路往前走，過陟山橋，一直走到公園北門，這里也豎著一塊和南門一樣的告示牌。再向左折行，往靜心齋、五龍亭方向，記者看到，靜心齋的告示牌文字提示是“謝絕商拍人員進入”，并附有投訴電話。

公園里的游客不少，其中有穿著古裝拍照的游客，但記者沒有發現有人帶著大包小包的服裝道具和拍攝器材。有工作人員在景區來回走動執勤，一旦有游客投訴商拍擾民情況，就會上前詢問。

北京市民李婧(化名)向記者回憶，就在不久前，北海公園的商拍還很多，嚴重影響游覽秩序。

“當時是周末，我帶著10歲的女兒到這玩，從永安橋開始，就看到有不少穿著‘格格’服裝的游客在拍照，給他們拍照的人則是大包小包各種器材，有的還現場化妝。”李婧說。

為了避開這些拍照的游客，李婧帶著女兒繞往漪瀾堂方向，但“格格”依然未見減少，因為這里的長廊景色好。她邊走邊和女兒數“格格”，等走到陟山橋時大吃一驚，竟然有130多名“格格”，其中有不少“格格”旁邊跟著攝影師或攝影團隊，明顯屬于商拍。在陟山橋上，更是有4名“格格”擺拍各種造型，攝影師差不多拍了20多分鐘，“不少游客都在等他們，最后我們也沒機會在橋上拍照”。

“這種商拍嚴重影響了游客的游園體驗，就應該管管。”李婧說。

記者隨后前往附近的景山公園，在公園里面登山的路口邊，則是“謝絕商拍”的告示牌，上面寫著“山體區域道路狹窄，禁止未經允許的商業拍照、拍攝、直播占道。”

記者梳理公開信息發現，除北京外，全國多地有多家公園明確對商拍進行約束。比如大型皇家園林式文化主題公園——大唐芙蓉園發布提示：景區內禁止占用通道或廣場進行旅拍以及旅拍人員在園區內或大門廣場推銷旅拍產品等不文明行為;綜合性城市公園——橘子洲景區從2024年10月底開始全面開展旅游秩序專項整治行動，其中包括禁止任何未經景區批準的商業性拍攝行為。登錄橘子洲景區預約界面，在“游客注意事項”中也明確提及，未經景區允許，禁止進行商業性拍攝等非參觀游覽活動。

商拍游覽易生沖突

值得注意的是，對于游客自拍和互相拍照，北海公園并未禁止。據了解，近期北海公園部分區域的告示牌從最開始的“謝絕商拍”替換成“禁止商拍擾序”，重點區域的告示牌提示為“謝絕商拍人員進入”，表明公園重點關注的還是擾序的商拍。

“游客經常會投訴，有些商拍長期占據熱門景點，導致別人沒法正常游玩，希望我們能好好治理這些商拍，由此引發的矛盾糾紛也不少。”有公園工作人員表示。

據了解，“商拍擾序”行為包括但不僅限于：攜帶大量服裝、攝影器材、營地車等道具和載具進入市屬公園，長時間占道、圈地進行化妝、換裝、跟拍、聚集等拍攝行為及因商業拍攝引發的其他擾序行為。

公開資料顯示，我國城市公園類型有10余種，其中既包括常見的綜合公園、社區公園、游園，也包括專類公園例如動物園、植物園、濱水公園、城市濕地公園等。

城市公園承載著改善生態、休閑游憩、科普教育等多重功能，是群眾生活和城市功能不可或缺的重要內容。據報道，目前全國城市綜合公園、社區公園、專類公園等公園超2.8萬個，北京、深圳等城市建成了“千園之城”。

北京市攝影行業一位人士向記者介紹，到公園游覽拍照就是當前流行元素之一，特別是在具有文化底蘊的古建筑景點、風景秀美的熱門景點拍一組個性化照片，成為人們旅游時的期望與追求，再加上社交平臺的快捷溝通和拍攝設備的小型化、可移動，都促成了商拍熱。

“一些商拍人士為了追求效果，不管不顧他人感受，踩踏草坪、闖入禁入區域，有時候還會進行大規模拍攝活動，攜帶大量器材、產生大量噪聲，這些擾序行為讓其他游客的游園體驗感大打折扣，也讓正常的商拍在他人眼里‘變了味’。”上述攝影行業人士說。

地方立法精細管理

2024年12月1日，住房和城鄉建設部發布的《城市公園管理辦法》開始實施。其中規定，城市公園是公益性城市基礎設施。

中國人民大學法學院教授楊建順解釋說，“公益性城市基礎設施”在行政法理論上屬于公物(學術概念，非法律用語)的范疇。城市公園屬于一般性公物，即行政主體可以直接提供于公眾之用，任何人都有權使用，同時無權排他使用，以維持和增進公共福祉。從這一層面講，任何人包括商拍者都可以到公園里拍攝。因此，商拍可以看作對公園設施的特殊利用，只要其占用空間和時間不影響其他游客，不具有排他性，就應該被允許，而不應該單純以占用時間長為識別標準，比如景點沒有游客時，可以長時間占用進行商拍，這樣能夠鼓勵公物使用效率最大化。

“但另一方面，其他游客的權利也需要保障，甚至在法益上，其他游客的權利共同構成的游園秩序要大于商拍權利，也就是說，商拍必須遵守公園的秩序管理。”他說。

如何實現游客商拍需求和景區秩序之間的平衡?受訪專家認為，主要依靠的還是公園管理機構。

記者梳理發現，目前已經有數十個城市出臺了公園條例，授權公園管理機構維護正常游覽秩序，為當地城市公園服務管理提供了法規依據和保障。

北京部分市屬公園禁止無序商拍主要是依據《北京市公園條例》《北京市旅游條例》有關規定進行管理。《北京市公園條例》第四十六條明確：禁止游人影響園容和游覽秩序的行為。《北京市旅游條例》第三十八條規定：景區對擅自擺攤、圈地和占點的經營行為，有權采取制止、勸離或者拒絕提供服務等措施。

《廣州市公園條例》規定，游客“不遵守公園管理規定，妨礙公園管理活動”“破壞公園游覽秩序”的，由園林行政主管部門實施行政處罰。園林行政主管部門可以委托符合法律規定條件的公園管理機構實施這種行政處罰。此外，如果游客構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以處罰。

楊建順認為，《廣州市公園條例》的規定值得其他地方借鑒，既通過地方立法授權公園管理機構對公園的明確管理權限，又使公園管理機構受托對不遵守公園管理規定的行為依法實施行政處罰，還與公安機關執法形成銜接，職權范圍完整且明確。

為多家公園文旅企業提供法律服務的北京志霖律師事務所高級合伙人邱莉認為，從法律實務的角度看，隨著社會的進步和人們法治意識的提高，“法無禁止即可為”的觀念深入人心，通過查詢和檢索，禁止無序商拍僅出現在一些公園的參觀須知中，并無法律法規等上位法的明確規定，《北京市旅游條例》等地方立法也沒有明確將無序商業拍攝納入旅游不文明行為范圍中，因此，公園管理機構或行政主管部門在禁止無序商拍時可能容易引發糾紛甚至訴訟。

邱莉解釋道，根據現行行政訴訟法，法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為都被納入受案范圍。根據轉變政府職能的需要，越來越多的公共管理和服務職能由社會組織承擔，一旦公民認為這些組織(比如公園)的行為侵犯了自己的合法權益，也可能對其提起訴訟。雖然目前從公開信息中尚未檢索到因無序商拍引發的訴訟，但相關法規可以在修訂時對此予以明確規定，或者通過列舉解釋的方式予以明確。一旦實務中出現此類訴訟，則需要審判機關根據法律法規的立法目的及相關規定作出判決。

逛公園是平常事，楊建順建議，還沒有制定公園條例的地方應盡快立法，明確授權公園管理機構的管理權限;已經制定公園條例的地方，修訂時明確授權公園管理機構的管理權限。在各地普遍制定公園立法的基礎上，國家可以將《城市公園管理辦法》上升到行政法規層面，制定城市公園管理條例，對相關問題予以規范。