近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》(下稱《方案》)，其中對農村集體產權制度改革試點、城鄉建設用地指標跨區域交易兩方面作出了明確要求，包括全面完善產權保護制度，健全農村集體產權制度，全面推開農村集體產權制度改革試點;推動經營性土地要素市場化配置，開展土地指標跨區域交易試點，探索建立全國性的建設用地指標跨區域交易機制等。
根據規劃，2021年底，國內應基本完成農村集體產權制度改革試點任務，當前正處于攻堅階段。而2018年印發的《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》有效期在2020年底已經結束。2020年11月，自然資源部在“關于政協十三屆全國委員會第三次會議第3770號提案答復的函”中稱，2021年之后，將研究對現行的跨省域調劑政策價格機制、調劑方式、調劑程序等方面進行調整，以進一步鞏固脫貧攻堅成果。
接下來，行動重點在哪里?
集體產權：從“摸清家底”到“保值增值”
《方案》提出，全面推開農村集體產權制度改革試點，完善農村集體產權確權和保護制度，分類建立健全集體資產清產核資、登記、保管、使用、處置制度和財務管理監督制度。規范農村產權流轉交易，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、非法處置集體資產，防止外部資本侵吞、非法控制集體資產。完善集體產權資產評估、流轉交易、擔保等綜合服務體系，加強農村土地經營權流轉規范管理和服務。
農村集體產權制度改革，是繼農村土地制度改革后又一項重大農村改革。2016年，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對推動改革作出總體部署。意見指出，改革的前提是要加強農村集體資產管理，具體來說分為開展集體資產清產核資、明確集體資產所有權和強化農村集體資產財務管理三方面。還要由點及面開展集體經營性資產產權制度改革，因地制宜探索農村集體經濟有效實現形式。
農業農村部經濟研究中心研究員廖洪樂對第一財經記者分析，“摸清家底”是實施改革的首要任務。資產有多少?誰是成員?要把集體和農民的關系理順，確權登記工作做到位，讓農民拿到一個個“紅本子”，資產清晰地體現在賬目上。“保值增值”是推動改革的關鍵一步。在資產運作的過程中，各地要建立起科學規范的決策機制和公開透明的財務管理機制，把“紅票子”切實送到農民手里，避免出現被“村霸”貪污、挪用等情況。
如何理解《方案》中特別提到的“加強農村土地經營權流轉規范管理和服務”?廖洪樂認為，這是由于農村土地經營權流轉后，許多地方的經營主體并未開展糧食生產或農作物生產，而是私自改變了土地用途，例如發展康養產業，或將土地長期閑置。去年的中央經濟工作會議重申了堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，這對農村土地經營權流轉的管理提出了更高的要求。
農業農村部公開數據顯示，五年來，全國先后組織開展了五批農村集體產權制度改革試點，共有28個省份、89個地市、442個縣整建制開展試點。截至2020年8月，全國已有43.8萬個村完成集體產權制度改革，共確認集體成員6億多人，全國共清查核實集體賬面資產6.5萬億元，資源性資產總面積65.5億畝，集體成員累計分紅超過3800億元。
根據中央明確要求，2021年底基本完成農村集體產權制度改革試點任務。在2020年8月舉行的全國深化農村集體產權制度改革工作會議上，時任農業農村部副部長韓俊表示，時間緊、任務重，各地區要對表時間要求，加快改革試點進度。下一步的工作重點是明晰集體資產所有權，切實維護集體經濟組織成員權益，合理設置股權和管理股權，建立健全農村集體經濟組織，加強集體資產監督管理，加快推進集體經濟組織立法。
土地指標跨省域交易利好大城市住房
在推動經營性土地要素市場化配置方面，《方案》提出：開展土地指標跨區域交易試點。對城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑政策實施評估，探索建立全國性的建設用地指標跨區域交易機制。改進完善跨省域補充耕地國家統籌機制，穩妥推進補充耕地國家統籌實施。在有條件的地方探索建立省域內跨區域補充耕地指標交易市場，完善交易規則和服務體系。
值得注意的是，《方案》對“全國性的建設用地指標跨區域交易機制”再次表明了態度。
2018年3月，國務院辦公廳印發《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》(下稱《辦法》)，明確“三區三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑，文件有效期到2020年底。這是自2016年以來，允許集中連片的特困地區、國家級貧困縣以及省級貧困縣增減掛鉤節余指標，在省域范圍內流轉使用以后，土地增減掛鉤政策的又一次升級。
為集中力量幫扶深度貧困地區脫貧攻堅，《辦法》將調出節余指標的地區限定在“三區三州”，即西藏自治區、青川滇甘四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州。根據經濟承擔能力，調入節余指標的主要幫扶省份，確定為廣東、浙江、江蘇、天津、山東、福建、上海、北京東部8省(市)。
《辦法》規定，增減掛鉤節余指標跨省域調劑，由國家統一下達調劑任務，統一確定調劑價格標準，統一資金收取和支出。根據近年來中西部地區節余指標省域內流轉的平均成交價格(每畝24萬元)，確定調出價格標準，復墾為一般耕地和其他農用地的，每畝為30萬元;對部分有條件復墾為高標準農田的，適當提高價格標準，每畝為40萬元，可以滿足中西部地區拆舊復墾安置的需求，且有結余。節余指標調入價格根據地區差異相應確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元;附加規劃建設用地規模的，每畝再增加50萬元。
發達地區獲得了緊俏的建設用地指標，貧困地區獲得了發展經濟的真金白銀。公開數據顯示，從2018年到2020年底，這一政策為貧困地區提供了超過1800億元的收益。
國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長、研究員肖金成在接受第一財經記者采訪時表示，除了交易雙方得到的好處以外，也不能忽視跨省域“指標交易”可能帶來的問題。城鄉建設用地增減掛鉤，即城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。如將農村建設用地地塊復墾為耕地，可以增加城鎮相應面積的建設用地?？缡∮?ldquo;指標交易”打通后，東部地區的建設用地指標增加，西部地區則需復墾相應面積的耕地。那么，西部復墾的耕地質量能否與東部地區相當?糧食由西部運往東部，多出來的運輸成本和損耗如何計算?更重要的是，農田同時具有生態功能，一味增加東部地區的建設用地、減少農田面積，將導致生態空間結構發生變化，影響生存環境質量。“所以說，跨省域指標交易的口子可以開，但是應當有所節制。”
對于《方案》提出“有條件的地方探索建立省域內跨區域補充耕地指標交易市場”，肖金成認為，如果以全省為單位，在尊重市場自由交易規則的前提下，交易指標可能會集中在建設用地需求量大、資金雄厚的省會城市，導致省會城市規模進一步擴大。而處于弱勢地位的其他地級市的中心城區和縣城將難以從中獲得建設權益，產業發展面臨受阻，因此需要建立完備的市場交易機制。
那么，這一政策對于房地產市場有何影響?易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，這里的“建設用地”指標交易，還是更強調住宅建設用地，其他建設用地的需求相對較少。因此，這對于東部沿海重點城市、都市圈城市、省會城市等影響較大。后續建設用地指標若是過于稀缺，可以通過此類機制或平臺進行交易，客觀上有助于增加此類用地緊張區域的土地供應。這也體現了大城市解決住房問題中從土地環節來優化的導向。從土地投資和城市投資角度看，應該積極關注此類指標交易的態勢。
