科學劃定“三區(qū)三線（三區(qū)指的是）下文帶你了解

2022-11-22 10:11:17來源：互聯(lián)網

三區(qū)指的是（科學劃定“三區(qū)三線）

者：李宏偉唐芳林王建平（分別系中央黨校社會和生態(tài)文明教研部生態(tài)文明建設教研室主任，國家林業(yè)和草原局昆明勘察設計院院長、教授級高工，河南省有色金屬地礦局局長、黨組書記）

【資料圖】

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》等文件。這對于實現國土空間合理規(guī)劃和利用，正確處理自然資源保護與開發(fā)的關系具有重大意義。其中，科學劃定“三區(qū)三線”，區(qū)劃生產、生活、生態(tài)“三生”空間，是協(xié)調自然資源科學保護與合理利用的基礎性工作。

2018年6月4日，北京市房山區(qū)梅嶺生態(tài)修復治理區(qū)的工作人員在進行廢棄礦山生態(tài)修復。新華社發(fā)

位于青海省的察爾汗鹽湖礦產資源豐富，是我國的鉀肥生產基地，近年來察爾汗鹽湖加強生態(tài)保護，綠色開發(fā)，旅游價值日益顯現。新華社發(fā)

1、“三區(qū)三線”規(guī)劃立足全要素保護

“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間。其中，城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產生活為主體功能的國土空間，包括城鎮(zhèn)建設空間、工礦建設空間以及部分鄉(xiāng)級政府駐地的開發(fā)建設空間；農業(yè)空間指以農業(yè)生產和農村居民生活為主體功能，承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農田、一般農田等農業(yè)生產用地以及村莊等農村生活用地；生態(tài)空間指具有自然屬性的以提供生態(tài)服務或生態(tài)產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等。“三線”是指生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

“三區(qū)”突出主導功能劃分，“三線”側重邊界的剛性管控，新的“三區(qū)三線”規(guī)劃要服務于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉變。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要“構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。黨的十九大明確要“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”。可見，科學劃分生產、生活和生態(tài)三大空間，合理界定建設用地、農業(yè)用地、生態(tài)用地，體現了生產空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間山清水秀的美好愿景，是確保中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎。

2、“三區(qū)三線”劃定存在突出問題

自然保護地劃定不合理的現象突出，是當前“三區(qū)三線”中生態(tài)空間劃定面臨的一大問題。我國人多地少，生物多樣性富集的區(qū)域往往同時也是有人居住的區(qū)域。過去，在劃定自然保護區(qū)范圍和邊界時，往往具有搶救式保護的特征，基礎工作有時不夠細致，甚至有貪大求全的傾向，一些在地圖上被劃定的自然保護地實際上并不符合當地實際，耕地、廠礦、村莊甚至城鎮(zhèn)等生產生活空間都被劃入其中，導致保護管理出現困難，隨著執(zhí)法力度的加大，這一問題越發(fā)凸顯。

資源開發(fā)利用不合理，也是當前“三區(qū)三線”劃定面臨的突出問題。保護優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和合理開發(fā)利用自然資源、建設城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，最終目的都是為了讓人類的生活更美好。在保護生態(tài)環(huán)境的同時，合理開發(fā)利用自然資源是經濟社會發(fā)展必不可少的活動。然而，過去很長一段時間里，在為經濟社會發(fā)展提供重要資源保障的同時，我國礦產資源開發(fā)利用方式粗放，資源浪費、環(huán)境破壞等問題也比較突出。一方面，隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步推進，作為“工業(yè)糧食”的礦產資源需求總量仍將保持高位，一些戰(zhàn)略性礦產的稀缺性上升到新高度；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護力度加大，大量生態(tài)功能區(qū)、各類保護區(qū)的設立，使礦產資源開發(fā)的可容納空間越來越小。在“三區(qū)三線”劃定中，不合理的劃定會使規(guī)劃的科學性大打折扣，并帶來新的問題。例如個別地方“一刀切”地關停煤礦和水電站，使能源供應受到影響，老百姓開始上山砍柴，反而對生態(tài)保護帶來負面影響。

此外，分部門劃區(qū)的做法也亟待改變。傳統(tǒng)的“三區(qū)三線”劃分由單一部門主導，缺乏統(tǒng)籌。此前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由規(guī)劃和國土部門劃定，永久基本農田保護紅線由國土部門劃定，生態(tài)保護紅線則由環(huán)保部門劃定，并且，在“三區(qū)三線”劃分中突出以保護耕地資源為核心，在空間管控方面反映為嚴格控制農用地轉為建設用地，但忽略了生態(tài)環(huán)境保護。2018年，我國新的機構改革方案將組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等職能整合，由自然資源部統(tǒng)一負責建立空間規(guī)劃體系，履行所有國土空間用途管制職責，突出生態(tài)環(huán)境保護，為構建空間規(guī)劃體系、推進“多規(guī)合一”奠定了基礎。

3、實現開發(fā)與保護雙贏

科學劃定“三區(qū)三線”，既要科學勘界，合理確定自然保護地范圍，也要優(yōu)化礦業(yè)發(fā)展空間布局，處理好礦產資源開發(fā)近期和遠期目標的關系，從而為實現開發(fā)與保護雙贏打好基礎。

自然保護地是最重要的生態(tài)空間之一。清理規(guī)范、優(yōu)化整合各類自然保護地，解決交叉重疊等歷史遺留問題，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，是國土空間規(guī)劃的重要內容。目前，我國已經在12個省份開展國家公園體制試點，國家公園設立標準、空間布局規(guī)劃等基礎性工作也在開展。在取得突破性進展的同時，試點過程中也發(fā)現了許多問題，包括：保護與發(fā)展的矛盾突出，生產、生活、生態(tài)空間交叉重疊，原有自然保護地遺留問題多等。筆者認為，合理界定自然保護地范圍，就要在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃指導下，按“多規(guī)合一”的思路，摸清自然保護地底數，科學布局生產、生活和生態(tài)空間，組織編制全國自然保護地發(fā)展規(guī)劃，明確國家公園及自然保護地發(fā)展目標與空間布局。一方面，通過整合歸并和調整優(yōu)化，結合生態(tài)保護紅線劃定，做好自然保護地勘界立標；另一方面，加強自然保護地建設，分類有序解決歷史遺留問題，創(chuàng)新自然資源使用制度，探索全民共享機制，建立監(jiān)測體系，加強評估考核，嚴格執(zhí)法監(jiān)督。

我國有10余萬座礦山，礦山小而分散，進一步放大了礦產資源開發(fā)對自然環(huán)境的破壞。近年來，主體功能區(qū)規(guī)劃、礦產資源開發(fā)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)、各類保護區(qū)的設立，對優(yōu)化礦業(yè)空間布局發(fā)揮了重大作用。筆者建議，科學規(guī)劃“三區(qū)三線”，也要處理好礦產資源開發(fā)的近期和遠期目標關系——近期必須開發(fā)的，生態(tài)保護紅線可以考慮給予合理避讓；遠期開發(fā)的，可以考慮劃入保護紅線，實施綠色勘查，待有條件時再開發(fā)利用。同時，在空間上實行錯位發(fā)展，地表主要保護生態(tài)，地下開發(fā)利用礦產資源。從當前我國礦業(yè)科技發(fā)展水平看，礦產開發(fā)向深處延伸不完全是技術問題，應當加強政策引導，支持企業(yè)向深部開發(fā)。國家層面的戰(zhàn)略性礦產資源由國家制定開發(fā)規(guī)劃，省級層面的由省級政府制定開發(fā)規(guī)劃，一般性礦產資源則由市縣級政府制定開發(fā)規(guī)劃，并依法嚴格執(zhí)行規(guī)劃。

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