三區指的是（科學劃定“三區三線）

者：李宏偉 唐芳林 王建平（分別系中央黨校社會和生態文明教研部生態文明建設教研室主任，國家林業和草原局昆明勘察設計院院長、教授級高工，河南省有色金屬地礦局局長、黨組書記）

【資料圖】

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》等文件。這對于實現國土空間合理規劃和利用，正確處理自然資源保護與開發的關系具有重大意義。其中，科學劃定“三區三線”，區劃生產、生活、生態“三生”空間，是協調自然資源科學保護與合理利用的基礎性工作。

2018年6月4日，北京市房山區梅嶺生態修復治理區的工作人員在進行廢棄礦山生態修復。新華社發

位于青海省的察爾汗鹽湖礦產資源豐富，是我國的鉀肥生產基地，近年來察爾汗鹽湖加強生態保護，綠色開發，旅游價值日益顯現。新華社發

1、“三區三線”規劃立足全要素保護

“三區”是指城鎮、農業、生態空間。其中，城鎮空間指以城鎮居民生產生活為主體功能的國土空間，包括城鎮建設空間、工礦建設空間以及部分鄉級政府駐地的開發建設空間；農業空間指以農業生產和農村居民生活為主體功能，承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農田、一般農田等農業生產用地以及村莊等農村生活用地；生態空間指具有自然屬性的以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等?！叭€”是指生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界。

“三區”突出主導功能劃分，“三線”側重邊界的剛性管控，新的“三區三線”規劃要服務于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉變。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出要“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。黨的十九大明確要“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”，“加大生態系統保護力度”。可見，科學劃分生產、生活和生態三大空間，合理界定建設用地、農業用地、生態用地，體現了生產空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態空間山清水秀的美好愿景，是確保中華民族永續發展的基礎。

2、“三區三線”劃定存在突出問題

自然保護地劃定不合理的現象突出，是當前“三區三線”中生態空間劃定面臨的一大問題。我國人多地少，生物多樣性富集的區域往往同時也是有人居住的區域。過去，在劃定自然保護區范圍和邊界時，往往具有搶救式保護的特征，基礎工作有時不夠細致，甚至有貪大求全的傾向，一些在地圖上被劃定的自然保護地實際上并不符合當地實際，耕地、廠礦、村莊甚至城鎮等生產生活空間都被劃入其中，導致保護管理出現困難，隨著執法力度的加大，這一問題越發凸顯。

資源開發利用不合理，也是當前“三區三線”劃定面臨的突出問題。保護優美生態環境和合理開發利用自然資源、建設城鎮鄉村，最終目的都是為了讓人類的生活更美好。在保護生態環境的同時，合理開發利用自然資源是經濟社會發展必不可少的活動。然而，過去很長一段時間里，在為經濟社會發展提供重要資源保障的同時，我國礦產資源開發利用方式粗放，資源浪費、環境破壞等問題也比較突出。一方面，隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步推進，作為“工業糧食”的礦產資源需求總量仍將保持高位，一些戰略性礦產的稀缺性上升到新高度；另一方面，生態環境保護力度加大，大量生態功能區、各類保護區的設立，使礦產資源開發的可容納空間越來越小。在“三區三線”劃定中，不合理的劃定會使規劃的科學性大打折扣，并帶來新的問題。例如個別地方“一刀切”地關停煤礦和水電站，使能源供應受到影響，老百姓開始上山砍柴，反而對生態保護帶來負面影響。

此外，分部門劃區的做法也亟待改變。傳統的“三區三線”劃分由單一部門主導，缺乏統籌。此前，城鎮開發邊界由規劃和國土部門劃定，永久基本農田保護紅線由國土部門劃定，生態保護紅線則由環保部門劃定，并且，在“三區三線”劃分中突出以保護耕地資源為核心，在空間管控方面反映為嚴格控制農用地轉為建設用地，但忽略了生態環境保護。2018年，我國新的機構改革方案將組織編制主體功能區規劃、城鄉規劃管理等職能整合，由自然資源部統一負責建立空間規劃體系，履行所有國土空間用途管制職責，突出生態環境保護，為構建空間規劃體系、推進“多規合一”奠定了基礎。

3、實現開發與保護雙贏

科學劃定“三區三線”，既要科學勘界，合理確定自然保護地范圍，也要優化礦業發展空間布局，處理好礦產資源開發近期和遠期目標的關系，從而為實現開發與保護雙贏打好基礎。

自然保護地是最重要的生態空間之一。清理規范、優化整合各類自然保護地，解決交叉重疊等歷史遺留問題，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，是國土空間規劃的重要內容。目前，我國已經在12個省份開展國家公園體制試點，國家公園設立標準、空間布局規劃等基礎性工作也在開展。在取得突破性進展的同時，試點過程中也發現了許多問題，包括：保護與發展的矛盾突出，生產、生活、生態空間交叉重疊，原有自然保護地遺留問題多等。筆者認為，合理界定自然保護地范圍，就要在統一的國土空間規劃指導下，按“多規合一”的思路，摸清自然保護地底數，科學布局生產、生活和生態空間，組織編制全國自然保護地發展規劃，明確國家公園及自然保護地發展目標與空間布局。一方面，通過整合歸并和調整優化，結合生態保護紅線劃定，做好自然保護地勘界立標；另一方面，加強自然保護地建設，分類有序解決歷史遺留問題，創新自然資源使用制度，探索全民共享機制，建立監測體系，加強評估考核，嚴格執法監督。

我國有10余萬座礦山，礦山小而分散，進一步放大了礦產資源開發對自然環境的破壞。近年來，主體功能區規劃、礦產資源開發規劃和生態功能區、各類保護區的設立，對優化礦業空間布局發揮了重大作用。筆者建議，科學規劃“三區三線”，也要處理好礦產資源開發的近期和遠期目標關系——近期必須開發的，生態保護紅線可以考慮給予合理避讓；遠期開發的，可以考慮劃入保護紅線，實施綠色勘查，待有條件時再開發利用。同時，在空間上實行錯位發展，地表主要保護生態，地下開發利用礦產資源。從當前我國礦業科技發展水平看，礦產開發向深處延伸不完全是技術問題，應當加強政策引導，支持企業向深部開發。國家層面的戰略性礦產資源由國家制定開發規劃，省級層面的由省級政府制定開發規劃，一般性礦產資源則由市縣級政府制定開發規劃，并依法嚴格執行規劃。

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